Большинство крупных российских промышленных предприятий строились еще в середине прошлого века в эпоху советской индустриализации, и, как признают в правительстве, эти производства не соответствуют современным экологическим требованиям. На 300 самых «грязных» заводов приходится около 60% всех выбросов загрязняющих веществ. Стоит отметить, что ситуация значительно варьируется от отрасли к отрасли: компании, ориентированные на экспорт — например, цветная металлургия, производство удобрений — или заинтересованные в привлечении иностранных инвесторов, вынуждены подстраиваться под актуальные западные экологические нормативы, чтобы сохранить доступ на рынок и не потерять конкурентоспособность. Другие же производства зачастую продолжают работать по старинке. В целом отечественной промышленности необходима масштабная «зеленая» модернизация, уверен замглавы Минприроды Мурад Керимов, и основой ее должна стать реформа на основе принципов НДТ и технологического нормирования предприятий.
Законодательное деление
Переход к реформе был закреплен 21 июля 2014 года федеральным законом № 219-ФЗ. Он предусматривает разделение предприятий на четыре категории в соответствии с уровнем оказываемого воздействия на окружающую среду и выдачу комплексных экологических разрешений (КЭР). При этом для первой категории, то есть самых «грязных» производств, выдача КЭР будет сопровождаться утверждением программы модернизации на основе НДТ. Принудительное внедрение «чистых» технологий должно привести к уменьшению объемов выбросов и сбросов, минимизировать образование отходов и привести к постепенному закрытию устаревших производств, но с учетом интересов бизнеса и максимальной экономической эффективностью.
Что же понимается под наилучшими и особенно доступными технологиями? Закон определяет их как «технологические процессы, методы, порядок организации производства продукции и энергии, выполнения работ или оказания услуг, включая системы экологического и энергетического менеджмента, а также проектирования, строительства и эксплуатации сооружений и оборудования, обеспечивающие уменьшение и (или) предотвращение поступления загрязняющих веществ в окружающую среду, образования отходов производства по сравнению с применяемыми, и являющиеся наиболее эффективными для обеспечения нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при условии экономической целесообразности и технической возможности их применения». Проще говоря, речь идет о поиске баланса между снижением нагрузки на окружающую среду (свести загрязнения к минимуму) и рентабельностью производства (изготовить продукт как можно дешевле).
От нормативов — к лучшим практикам
Понятие «наилучшие доступные технологии без чрезмерных затрат» впервые было зафиксировано в 1984 году европейской директивой рабочей группы по атмосферному воздуху. Позднее оно было переосмыслено и расширено в рамках директивы по комплексному предупреждению и контролю загрязнений 1996 года, устанавливающей предельные значения негативного воздействия на окружающую среду для воздуха, воды и почвы. Тогда же начали разрабатываться и общеевропейские отраслевые справочники НДТ. При подготовке российской реформы существующие европейские разработки активно использовались, однако корректировались под отечественные условия: учитывались текущее положение дел в отраслях, доступное сырье, оборудование и технологии, климатические и социально-экономические особенности страны. «Опыт Европы показал, что за 30 лет можно построить устойчивую систему, в которой промышленное производство будет расти, а эмиссии — снижаться», — говорит Михаил Бегак, заместитель председателя технического комитета по стандартизации «Наилучшие доступные технологии» (ТК 113). По его словам, переход на принципы НДТ — это не разовое действие, а процесс, результатом которого должно стать существенное уменьшение эмиссий.
Для каждой отрасли перечень практик, соответствующих принципам НДТ, закрепляется соответствующим справочником. Их разработкой занимались профильные органы власти при участии представителей бизнеса и экологов, поэтому получившиеся документы носят довольно компромиссный характер, говорит первый заместитель генерального директора АНО «Агентство по технологическому развитию» Вадим Куликов. К концу 2017 года 51 запланированный нормативный документ был утвержден. Помимо «вертикальных», отраслевых справочников, положения которых обязательны к исполнению, в их число вошли также «горизонтальные», или межотраслевые. Они носят рекомендательный характер и содержат список лучших практик на всех этапах производства.
Вместо традиционного перечня нормативных требований по допустимой концентрации загрязняющих веществ справочники содержат детальное описание всего производственного цикла для каждой отрасли, начиная с выбора сырья и оборудования и заканчивая утилизацией отходов. В них включены также лучшие управленческие практики и экономические показатели, сформулированы главные экологические проблемы для каждой отрасли и эффективные методы их решения. «Важно понимать, что справочники — это рамки, а не догма. Они могут сужаться с точки зрения нормативов и пересматриваться со временем», — подчеркивает Вадим Куликов.
В то же время надзорные органы больше не будут контролировать сотни разнообразных показателей загрязнений — вместо этого для каждой отрасли будут определены 10–15 ключевых индикаторов. Более того, такой контроль планируется сделать дистанционным — для этого предприятия обяжут установить датчики, автоматически передающие информацию надзорным службам. В целом эти нововведения вписываются в общий тренд реформы контрольно-надзорной сферы в РФ, предусматривающий внедрение риск-ориентированного подхода (то есть повышенного внимания к бизнесу, имеющему высокий риск нарушений при сокращении нагрузки на тех участников рынка, чрезмерный ущерб от деятельности которых маловероятен) и сокращение прямого взаимодействия инспекторов и предпринимателей в пользу дистанционного контроля и добровольной саморегуляции.
Фактически это становится также переходом к экоменеджменту, то есть включением системы управления экологическими рисками, энерго— и ресурсоэффективностью предприятия в его бизнес-модель. Речь идет не об умозрительных нормативах, а о конкретных практиках, зарекомендовавших себя у компаний — лидеров отрасли. В фокусе же внимания властей оказывается не увеличение сбора штрафов за нарушения, а «дотягивание» уровня отстающих предприятий до приемлемых показателей и вытеснение производств, не подлежащих модернизации.
Основной этап реформы
Утверждение всех справочников по НДТ знаменует собой переход ко второму этапу реформы. В течение 2018 года предполагается определить процедуру выдачи КЭР и разработать и утвердить соответствующие правовые акты. С 2019 по 2021 год их обязаны будут получить 300 предприятий первой категории — в этот список вошли угле-, газо— и нефтедобывающие и перерабатывающие предприятия, компании, занимающиеся добычей и обработкой цветных и черных металлов, различные химические производства, включая производителей удобрений и фармацевтической продукции. Процедура выдачи КЭР будет занимать четыре месяца, а в состав рассматривающей заявку экспертной комиссии будут включаться не только представители органов власти, но и специалисты по охране природы и НДТ.
Предприятия, которые не смогут получить КЭР в установленный срок, не смогут продолжать работу, все новые заводы должны будут изначально соответствовать стандартам НДТ. До 2025 года КЭР обязаны будут получить уже все предприятия, чья деятельность попадает в поле применения НДТ. По оценке Михаила Бегака, сейчас требованиям справочников удовлетворяют 70–75% предприятий, остальным же придется подтягиваться. Лидерам же волноваться не о чем. «Мы провели уже с десяток деловых игр, посвященных выдаче КЭР. Результаты показывают, что для ведущих предприятий проблем с получением разрешений не будет», — отмечает эксперт.
По словам главы Минприроды Сергея Донского, полный переход на принципы НДТ может занять до 14 лет, результатом этих мер должно стать снижение воздействия на окружающую среду на 75–80%. Для стимулирования этого процесса предусмотрены налоговые льготы и санкции для нарушителей — резкое повышение платы за выбросы, сбросы и размещение отходов сверх установленных нормативов. Таким образом, исполнение требований должно стать выгоднее нарушений — тогда как сейчас штрафы за нарушение природоохранного законодательства во многих случаях остаются символическими. Впрочем, многие компании начинают внедрение новых технологий, не дожидаясь часа икс, — только в 2017 году крупные компании подписали с Росприроднадзором 50 соглашений по модернизации производства и внедрению НДТ на общую сумму 112,5 млрд руб.
Следующим этапом реформы должно стать создание справочников не по отраслям, а по конкретным технологиям, и здесь потребуется выработать механизмы, позволяющие оценивать не только отдельные этапы производства, но и соответствие проекта в целом заданным критериям. По словам Вадима Куликова, это должно быть сделано в течение 2018 года.
Впрочем, технологическое развитие не стоит на месте. Чтобы справочники не превратились из двигателя прогресса в препятствие на его пути, их необходимо регулярно пересматривать. Согласно закону это должно происходить раз в десять лет. Однако в действительности для ряда отраслей этот процесс будет идти быстрее, уверен Михаил Бегак. Бюро НДТ не стало распускать группы специалистов, разрабатывающих справочники, и они уже работают над новой версией справочника по целлюлозно-бумажной промышленности. В ближайшие три-четыре года могут быть пересмотрены справочники и по другим отраслям, полагает эксперт. По мнению же Вадима Куликова, пересмотр справочников должен проводиться, когда есть соответствующая инициатива со стороны бизнеса или государства. Кроме того, поскольку речь идет не только о наилучших, но и о доступных технологиях, со временем в них могут быть закреплены и требования по локализации.
