Президентским курсом
Курс на развитие инфраструктуры задал президент Владимир Путин, подписавший соответствующий «майский указ» сразу же после своей инаугурации. Это стало одной из главных идей экономического развития на ближайшие шесть лет.
При этом текущая ситуация с объемами вложений в инфраструктуру в России далека от идеальной. С одной стороны, реализуются масштабные проекты. «Ситуация намного улучшилась по сравнению, скажем, с десятилетней давностью, не говоря уже о первой половине 2000-х или о 1990-х, когда фактически были заморожены все инфраструктурные проекты. Сейчас многие проекты действительно выполняются, в частности в дорожном строительстве, в рекреационном комплексе, несмотря на значительные объемы непонятных видов расходов, о которых сигнализирует Счетная палата РФ», — говорит главный научный сотрудник Института промышленной политики и институционального развития, первый заместитель руководителя департамента экономической теории Финансового университета Сергей Толкачев.
С другой стороны, в последние годы динамика рынка негативная. «Доля инфраструктурных инвестиций в ВВП начиная с 2012 года перманентно падала, сейчас, по оценкам, она составляет 2,5–3% ВВП, — отмечает президент компании «Инфракап», бывший директор Федерального центра проектного финансирования ВЭБа Александр Баженов. — Довольно естественно выглядит идея в течение нескольких лет довести ее до 4% ВВП, то есть до уровня, соответствующего передовым мировым практикам». По его словам, при таком сценарии объем инфраструктурных вложений составит примерно $250 млрд в ближайшие шесть лет, что по абсолютной величине сопоставимо с крупнейшими мировыми инфраструктурными проектами: «программа Трампа» для инфраструктуры США — это $1–1,5 трлн в течение следующих десяти лет, «программа Юнкера» для Евросоюза — €300 млрд на 2014–2020 годы, японская программа развития экспортной инфраструктуры — порядка $100 млрд.
Логика в ставке на крупные инвестиционные проекты есть. «Президент неоднократно говорил, что нам нужно обеспечить экономический рост с темпами, превышающими среднемировые, — рассуждает проректор РАНХиГС Андрей Марголин. — Поскольку общепринятым измерителем роста является валовый внутренний продукт, есть смысл посмотреть на его структуру с позиций поиска источников этого роста. Здесь трудно рассчитывать на увеличение государственных расходов или расходов домашних хозяйств, платежеспособный спрос которых еще только возвращается на докризисный уровень. Так называемый чистый экспорт — неустойчивый фактор роста в силу волатильности мировых цен на энергоносители и разных других причин. Инвестиции же вполне могут стать катализатором качественного экономического роста. При этом нам нужно научиться создавать капитал внутри страны, иначе обеспечить устойчивое повышение инвестиционной активности сложно».
Приоритетность именно инфраструктурных инвестиционных проектов тоже понятна: вложения в инфраструктуру действительно могут обеспечить многократную отдачу в плане экономического роста. Причем отдача возникает не только (а часто и не столько) от непосредственной эксплуатации объекта инфраструктуры, а за счет косвенных эффектов. Классический пример — строительство дороги: даже если она платная, проект может лишь частично окупаться за счет платы за проезд. В то же время благодаря новой дороге ускоряется развитие прилегающих территорий, растут инвестиции и производительность в экономике, что в итоге увеличивает налоговые поступления в бюджет, которые возмещают расходы государства на строительство дороги.
По словам президента партнерства «Новый экономический рост» Михаила Дмитриева, бюджетные эффекты от реализации крупных автодорожных и железнодорожных проектов могут составлять от 20 до 100 и более процентов от суммы вложенных средств. Это позволяет государству софинансировать такие проекты, окупая свои расходы за счет прироста налоговых поступлений. Вместе с тем, отмечает эксперт, разброс значений огромен: от довольно низких средних размеров бюджетных эффектов в ЖКХ до нескольких тысяч процентов в отдельных проектах на железнодорожном транспорте, например в ряде проектов, связанных с контейнеризацией перевозок РЖД.
«Если мы говорим о влиянии развития инфраструктуры на экономический рост, основная часть этого влияния, не менее 70%, сейчас сосредоточена в сфере транспорта, — говорит Михаил Дмитриев. — И это связано с тем, что транспорт отстает от развития экономики сильнее, чем другие отрасли инфраструктуры». Он поясняет, что в свое время был период, когда энергетика могла стать критическим ограничителем экономического роста, и если бы это произошло, то вложения в энергетику могли бы давать наибольшие экономические эффекты. Но сейчас основные инфраструктурные ограничения для экономического роста сосредоточены в сфере наземного транспорта, и именно вложения в транспортную отрасль — самые эффективные.
Иными словами, государство должно определить «узкие места» в развитии экономики и инвестировать в проекты, способные расширить эти «бутылочные горлышки». Звучит логично. На практике, однако, все не так просто.
Частная практика
Премьер Дмитрий Медведев уже оценил общую стоимость новой президентской программы развития страны для государства: 25 трлн руб. на шесть лет, из которых 8 трлн руб. в бюджетных проектировках не заложено, их только предстоит где-то изыскать. Соответственно, уже пошло обсуждение повышения налогов. Между тем такой механический метод решения задач, особенно в сфере развития инфраструктуры, не только не обязателен (не говоря уже о том, что он чреват ростом инфляции), но и не всегда эффективен. Гораздо разумнее, полагают эксперты, сосредоточиться на создании «инфраструктуры для инфраструктуры», то есть на создании условий для привлечения средств частных инвесторов в инфраструктурные проекты.
Важность привлечения средств частных инвесторов в крупные инфраструктурные проекты связана не столько с соображениями, что «бюджет не резиновый» — бюджет как раз и является обычно конечным выгодоприобретателем благодаря росту налоговых поступлений, и из этих средств расплачивается с частными инвесторами. Важна экономическая логика принятия решений и последовательность действий.
Если привлекаются средства частных инвесторов, то программу развития инфраструктуры можно запускать прямо сейчас, а не тогда, когда в бюджете появятся деньги, отмечает Александр Баженов. А с инвесторами рассчитываться за счет обеспеченного инфраструктурными инвестициями роста экономики и налоговых поступлений в бюджет. «Если сначала собирать деньги в бюджет, а потом финансировать из бюджета инфраструктурные проекты, это означает, грубо говоря, что мы начнем увеличивать инвестиции в инфраструктуру не в начале шестилетнего срока, а в лучшем случае в его конце. И экономических эффектов от этой инфраструктуры в течение этого шестилетнего периода мы тогда не увидим», — полагает он.
Вместе с тем на практике такая модель в настоящее время сталкивается с рядом трудностей. Эксперты отмечают, что в России довольно невнятная система правового обеспечения, нет стимулов к реализации заявленных властями целей, что приводит к непониманию внутренних механизмов, позволяющих привлекать инвестиции на условиях, которые были бы интересны всем сторонам. Для частных инвесторов это серьезная проблема, особенно если они не могут представить соответствующее обоснование проектов, которое требует государство для запуска механизма государственно-частного партнерства (ГЧП). Чаще всего ситуация крайне запутана в силу огромного объема регулирующих актов, которые противоречат друг другу, пересекаются между собой. И частные инвесторы «могут перекладывать в этой мутной воде ответственность на государственные органы, которые либо подготовили нечеткие правила, либо просто не выполняют, с точки зрения частных инвесторов, свои обязательства», — полагает Сергей Толкачев.
«Нормативные акты, ведомственные инструкции, которые должны разъяснить ситуацию, они, к сожалению, по многим причинам — субъективным или объективным, ее только усложняют», — говорит он. И также отмечает: законы прямого действия в таком случае просто-напросто невозможны, потому что «нормативка» охватывает такие особенности, специфику, которую закон не может и не должен учитывать. Но общая система управления построена так, чтобы плодить все новые и новые нормативные акты без четкой ответственности за выполнение принятых и систематизацию имеющихся актов. «Недостаточная зрелость наших финансовых институтов не позволяет приступить к реализации, к инвестированию в инфраструктурные проекты внутренними силами без привлечения иностранных инвесторов», — заключает эксперт.
Игра вдолгую
Также все опрошенные РБК+ эксперты отмечают, что наиважнейшим условием успешного изыскания средств для реализации инфраструктурных проектов является наличие четких, понятных, а главное, незыблемых «правил игры».
«Общие правила для привлечения частных инвесторов, которые всем известны, — это единые правила игры. На фиксированный период времени контракт между государством и частным инвестором, по которому условия налогообложения и прочих платежей не изменяются. Или изменяются понятным образом. Потому что это позволяет инвестору понимать, как он получит прибыль, как он вернет эти свои вложения. В данном вопросе должен быть минимум неопределенности. Должны быть предоставлены не сами по себе налоговые льготы, а длительный, предсказуемый налоговый режим», — подчеркивает Сергей Толкачев.
«Рынок плохо упорядочен, — полагает Михаил Дмитриев. — При быстром наращивании вложений в инфраструктуру это будет создавать проблемы. Например, есть серьезные проблемы с методологией оценки проектов. Одно дело, когда у нас пять-шесть штучных крупных проектов в год, и другое дело, когда они пойдут десятками ежегодно и возникнут проблемы с манипуляциями показателями проекта, недобросовестными оценками прямых и косвенных эффектов и завышением допустимых объемов государственного софинансирования».
Михаил Дмитриев также отмечает, что обязательно должен появиться методический центр, который занимался бы вопросами оценки инфраструктурных проектов, развитием методологии, созданием баз данных и подготовкой стандартов для проектов, реализуемых в виде концессий, ГЧП и в других форматах. «Стандарты очень важны, потому что они сокращают переговорный процесс и позволяют намного ускорить заключение соглашений. Если стандартов нет, то переговорный процесс по каждому контракту может растягиваться на годы», — говорит эксперт. При этом он подчеркивает, что требуется именно «умная унификация» с регулярной актуализацией стандартов. «У нас есть стандарты по концессиям, но они были разработаны порядка десяти лет назад, когда закон только появился. И эти стандарты безнадежно отстали от жизни. Сейчас объемы концессионных соглашений могут достигать 300 и более страниц. Стандарт же — всего несколько страничек».
Соглашается с ним и Андрей Марголин: «Если мы обсуждаем инфраструктурные проекты, то визитная карточка их реализации — это модель государственно-частного партнерства. В сложившихся условиях очень важно, чтобы именно государство показало свою заинтересованность в таких проектах. Это существенное условие снижения рисков для бизнеса, который в этом случае гораздо охотнее пойдет на сотрудничество. Причем речь не идет об обязательном увеличении доли государства в финансировании конкретных проектов, а об участии государства в принципе. В том числе предоставлением гарантий, заключением специальных инвестиционных контрактов, которые, к примеру, не требуют бюджетного финансирования на инвестиционной стадии реализации проекта».
В целом же все эксперты выделяют следующие первостепенные моменты. Во-первых, без успешного и масштабного развития системы привлечения рыночных инвестиций в инфраструктурные проекты изыскать необходимые средства для реализации заявленных планов развития на ближайшие годы нереально. Одной из проблем, тормозящих долгосрочное вложение капитала, является отсутствие четко проработанных правил игры и пробелы в законодательстве, что делает подобное инвестирование менее понятным и интересным частному капиталу. При этом государство должно взять на себя регулирующую роль, обеспечивая для инвесторов качественную экспертизу, возможность окупаемости вложенных средств, поддержание ликвидности инфраструктурных ценных бумаг, которые будут служить надежным и понятным инструментом участия в проектах, а также регулирование рисков, связанных с изменением процентных ставок и иных значимых для инвесторов факторов.
Главным же условием, необходимым для того, чтобы создание новой и модернизация действующей инфраструктуры стали полноценным мультипликатором развития экономики страны в целом, является высокий уровень доверия между государством и частным капиталом, основанный на продуманной, надежной и прозрачной системе государственно-частного партнерства, заключает Андрей Марголин.
